Жизнь по коду + юридический анализ правомерности принимаемых властями мер

В условиях всемирного карантина правительства разных стран принимают очень жёсткие меры по борьбе с новой коронавирусной инфекцией. Однако российские власти в своём стиле «под шумок» решили воспользоваться ситуацией и провести очередную поголовную волну цифровизации. Принимаемые в Москве и Подмосковье меры по выдаче цифровых пропусков беспрецедентны по своей жёсткости. Жизнь людей теперь чётко регламентирована. Два раза в неделю в магазин, два раза в неделю на дачу. Поехал куда-то в другое место — расстрел заплати 5 тысяч.

Какое отношение имеет получение цифровых пропусков к борьбе с эпидемией? Возьмём простой пример, я выхожу из подъезда, сажусь в личный автомобиль и еду на дачу. По дороге ни с кем не контактирую. Угрозу в плане распространения инфекции для меня представляют исключительно сотрудники полиции, останавливающие меня для проверки цифрового кода.

И каким образом меня защитит от инфекции наличие цифрового пропуска? Гораздо более эффективным было бы ношение маски, правда, их сейчас не купишь ни в одной аптеке. Но вместо того, чтобы обеспечить население масками, власти предлагают нам оформить цифровые пропуска, а фактически спрашивать у них разрешения на любой выход из дома (передвижение пешком внутри района или населённого пункта, что более актуально для Подмосковья, пока не регламентировано, однако уверен, это — вопрос времени).

Конечно, это всё лирика. Кто-то верит в цифровизацию, а кто-то продолжает считать, что государство искренне волнуется за наше здоровье и пытается нас обезопасить. Но думаю, все люди согласятся со мной в том, что государство, также, как и граждане в нём проживающие, должно всегда действовать в рамках правового поля, а принимаемые госорганами подзаконные акты должны соответствовать федеральному законодательству. Именно с этим в случае с выдачей цифровых пропусков и возникают проблемы, так как налицо полное несоответствие подзаконных актов Мэра Москвы и Губернатора Московской области федеральному законодательству. Разбору данной ситуации посвящён мой юридический анализ.

Чтобы чуть-чуть разбавить уныние, добавлю сюда смешную картинку, которая очень хорошо отражает действительность.

Юридический анализ ситуации с цифровыми пропусками

Для того, чтобы разобраться в законности введения системы цифровых пропусков и де-факто ограничения прав граждан на свободу передвижения, на мой взгляд, необходимо провести анализ законодательства сверху вниз, начиная с Конституции, обладающей высшей юридической силой и заканчивая всеми подзаконными актами, впопыхах принимаемыми сейчас исполнительной властью Москвы и Московской области.

Итак, начнём с Конституции. Статья 27 гласит: «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Подчеркну, что Статья 27 находится во второй главе Конституции «Права и свободы человека гражданина». Данная глава является неизменной, так как согласно Статье 135 «Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием». Таким образом, никакие изменения в Главу 2 и Статью 27 в последнее время не вносились, а право на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства отнесено к базовым правам каждого человека и гражданина.

Но нельзя забывать и о том, что Конституция всё же допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина. В Части 3 Статьи 55 той же неизменной Главы 2 сказано: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В этой статье нас интересует возможность государства посредством федерального закона ограничить права и свободы человека и гражданина в целях защиты здоровья других лиц. Это логично, права индивида не могут быть абсолютными, ничем не ограниченными. Каждый имеет обязанности перед другими людьми, перед обществом, государством.

Кстати говоря, возможность ограничения прав и свобод при определенных условиях предусмотрена и в международно-правовых документах, в частности в п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, п. 3 ст. 12, п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, п. 2 ст. 10 и п. 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Но вернёмся к анализу российских реалий, а именно к Части 3 Статьи 55 Конституции РФ. В ней сформулированы три взаимосвязанных условия. Права и свободы могут быть ограничены: 1) только федеральным законом; 2) в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; 3) только в той мере, в какой это необходимо в указанных целях (жирным я выделяю наиболее существенные моменты). Таким образом, законодатель особо подчёркивает, что то или иное ограничение может быть установлено только посредством федерального закона, таким правом не обладает ни Правительство, ни другие институты исполнительной власти, ни субъекты Российской Федерации.

А ещё нужно обратить внимание на статью 56 Конституции, Часть 1 которой гласит: «В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия». Она легитимирует ограничение прав и свобод человека и гражданина при введении режима ЧП.

С Конституцией разобрались. Делаем вывод. Право на свободу передвижения однозначно может быть ограничено только федеральным законом. Давайте искать такой федеральный закон, а заодно рассмотрим федеральное законодательство в области прав граждан на свободу передвижения.

И первым делом мы натыкаемся на Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в редакции от 25.06.1993 №5242-1 (последняя редакция). Статья 1 данного Закона гласит: «В соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона».

И так, мы видим, что законодатель снова допускает ограничение права граждан РФ на свободу передвижения. Это подтверждается далее по тексту Закона, Статья 8 которого гласит: «Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено:

в пограничной зоне;

в закрытых военных городках;

в закрытых административно-территориальных образованиях;

в зонах экологического бедствия;

на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;

на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение».

Конечно же нас интересует именно та часть Статьи, в которой говорится об опасности распространения инфекционных заболеваний и на первый взгляд может показаться, что действительно права граждан в данном случае могут быть ограничены. Однако прошу обратить особое внимание на фразу: «на отдельных территориях и населённых пунктах, где введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности».

Кстати в Статье 9 этого же Закона говорится, что «Действия или бездействие государственных и иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и иных юридических и физических лиц, затрагивающие право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, могут быть обжалованы гражданами в вышестоящий в порядке подчиненности орган, вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо непосредственно в суд». Привожу эту статью на всякий случай, вдруг кто-то из читателей захочет воспользоваться этим правом.

И так, для того, чтобы ограничить право на свободу передвижения должен быть введён какой-то особый режим. Давайте разбираться, какой это может быть режим.

В этом нам поможет в частности Федеральный Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» №68-ФЗ в редакции от 1 апреля 2020 года. Да да, это не опечатка. Законодатель в данном случае подсуетился и внёс изменения в закон по ситуации.

Статья 1 Закона говорит нам, что: «Чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей». Именно фраза, которую я выделил жирным была внесена в Закон в результате последних изменений.

Статьи 8, 9, 10 и 11 содержат полномочия органов государственной власти в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций. К исключительным полномочиям Президента относится в частности: «Введение при чрезвычайных ситуациях в соответствии со статьями 56 и 88 Конституции Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения».

На полномочиях Федерального Собрания (Совет Федерации и Госдума) останавливаться не будем. Там в основном про бюджетные ассигнования и парламентские слушания. Перейдём сразу к Статье 10, где перечислены полномочия Правительства РФ (изменения в статью также внесены 1 апреля 2020 года). Нас интересуют именно эти изменения. Итак, согласно Пунктам а.1 и а.2 Статьи 10 Правительство:

«а.1) принимает решение о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части в случае угрозы возникновения и (или) возникновения чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера;

а.2) устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации;»

Далее переходим к Статье 11 и полномочиям Субъектов РФ и органов местного самоуправления. Здесь нас опять же будут интересовать в основном последние изменения. Это пункт «у», который гласит, что Субъект РФ: «устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «м» настоящего пункта». Очень важна ссылка на подпункт «м», так как он гласит буквально следующее: «принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

Также изменения внесены в пункт ф: «с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «а.1» статьи 10 настоящего Федерального закона».

Все вышеуказанные поправки внесены Федеральным Законом №98 от 1 апреля 2020 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

Итак, формально законодатель выполнил все требования законодательства. Ведь ограничения прав граждан могут быть введены только федеральным законом, что и было сделано путём внесения изменений в ФЗ №68 («О ЧС») при помощи другого ФЗ №98 («О внесении изменений»).

Идём дальше. Вслед за уровнем Федеральных Законов идёт уровень Субъектов РФ. Именно на этом уровне принят Указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. №12-УМ «О введении режима повышенной готовности» (мы будем рассматривать именно его, так как Постановление Губернатора Московской области полностью с него скопировано).

Итак: Указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. №12-УМ «О введении режима повышенной готовности». Пункт 9.3 настоящего Указа обязывает: «Граждан не покидать места проживания (пребывания), за исключением случаев обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью и случаев иной прямой угрозы жизни и здоровью, случаев следования к месту (от места) осуществления деятельности (в том числе работы), которая не приостановлена в соответствии с настоящим указом, осуществления деятельности, связанной с передвижением по территории города Москвы, в случае если такое передвижение непосредственно связано с осуществлением деятельности, которая не приостановлена в соответствии с настоящим указом (в том числе оказанием транспортных услуг и услуг доставки), а также следования к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, реализация которых не ограничена в соответствии с настоящим указом, выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания), выноса отходов до ближайшего места накопления отходов».

Далее на основе данного Указа 11 апреля принимается ещё один Указ за номером 43-УМ «Об утверждении Порядка оформления и использования цифровых пропусков для передвижения по территории города Москвы в период действия режима повышенной готовности в городе Москве». Преамбула данного Указа звучит так:

«В связи с распространением новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), а также введением в городе Москве режима повышенной готовности:

1. Утвердить Порядок оформления и использования цифровых пропусков для передвижения по территории города Москвы в период действия режима повышенной готовности в городе Москве (приложение)».

Порядок оформления данных цифровых пропусков описан в приложении к данному Указу. И вот тут уже фактически возникает коллизия. Статья 3 Приложения к Указу гласит:

«3. Возможность нахождения граждан вне места проживания (пребывания) и передвижения с использованием транспортных средств (в том числе транспорта общего пользования, включая железнодорожный транспорт и метрополитен, легковых и грузовых транспортных средств) подтверждается:

3.1. Цифровым пропуском для передвижения по территории города Москвы (далее — цифровой пропуск), оформляемым в соответствии с настоящим Порядком, при предъявлении документа, удостоверяющего личность. Цифровой пропуск может быть предъявлен как в бумажном виде, так и в электронном виде на индивидуальном техническом устройстве (мобильный телефон или иное носимое устройство)».

То есть речь идёт об ограничении права человека и гражданина на свободное передвижение. Так как в Указе чёрным по белому сказано, что «возможность нахождения граждан вне места проживания должна подтверждаться цифровым пропуском».

А это уже прямо противоречит Федеральному закону №68, который мы разобрали выше. Пункт «д» Части 10 Статьи 4.1 гласит: «осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия». Это требование относится к должностному лицу, ответственному за принятие дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, то есть в нашем случае к Мэру Москвы Собянину С. С. (в текущей ситуации инициалы нашего Мэра уже начинают звучать довольно угрожающе).

При этом мы должны быть объективными и учесть ещё и Пункт «а» этой же Части 10 этой же Статьи 4.1, где сказано, что возможно «ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации». То есть, выставить блок-посты на въездах в Москву и ограничить на территорию города доступ людей из других регионов разрешается, а вот ограничение прав на свободу передвижения внутри города уже недопустимо. То же естественно относится и к Московской области.

Необходим краткий итог:

1. Согласно Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Отдельные права и свободы могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения.

2. Федеральное законодательство в лице ФЗ №68 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» даже с учётом последних изменений от 1 апреля 2020 года не позволяет ограничивать права и свободы человека и гражданина.

3. Указ Мэра и Постановление Губернатора Московской области о введении системы цифровых пропусков и де факто ограничения права на свободное передвижение выходит за рамки их полномочий и противоречит федеральному законодательству.

Для того чтобы не быть голословным, я решил сравнить свою точку зрения с мнением некоторых заслуженных юристов России и оказалось, что наши мнения совпадают. Например, партнёр юридической фирмы ЮСТ Александр Боломатов говорит: «В случае с территориями, на которых есть угроза возникновения ЧС, речь идёт о закрытии въездов и выездов из городов целиком, тогда как в Москве подобные запреты не вводились. Доступ может быть ограничен локально к территории с достоверно известным заражением или поражением. Чтобы закрыть доступ на всю Москву, надо располагать достоверными данными, что вся её территория напичкана коронавирусом. Такими данными мэрия очевидно не располагает».

Партнёр юридической фирмы «Косенков и партнёры» Константин Суворов рассуждает следующим образом: «Закон №68 не даёт властям прав ограничивать свободу передвижения. По Конституции РФ это можно сделать лишь федеральным законом, и нельзя делегировать этот вопрос на уровень нормативных актов органов власти Субъектов РФ. Законодательство не даёт таким органам право ограничивать свободу передвижения произвольному кругу лиц на произвольной территории».

Что же делать?

Это уже каждый будет решать для себя сам. Кому-то удобнее получить пропуска, и выезжать на дачу строго два раза в неделю с разрешения. Кто-то на моём примере попробует прожить без пропуска, пользуясь исключительно своим правом на свободу передвижения, данным ему Богом (Создателем/Природой) и Конституцией.

Пока могу лишь сказать, что вчера на общественном транспорте, а сегодня на машине, я без каких-либо проблем добрался до Москвы без пропуска. Говорят, что уже завтра всё будет гораздо строже. Ну что ж, посмотрим. Если вас всё же остановят остаётся не соглашаться с протоколом об отсутствии цифрового пропуска, и в раздел ходатайство вносить свои замечания. Сотрудники полиции обязаны записать их с ваших слов. Это может занять несколько часов, а учитывая катастрофическую нехватку кадров в органах внутренних дел вас скорее всего сразу отпустят и будут искать менее юридически подкованных граждан.

Ещё раз подчеркну, ограничение права на свободу передвижения станет законным только в случае введения режима ЧП. Однако режим ЧП накладывает обязанности на все субъекты правоотношений, в том числе и на государство, а государство на себя лишних обязательств брать ой как не хочет. Именно поэтому оно и пытается ограничиться «режимом повышенной готовности».